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國務院關于印發節能減排

“十二五”規劃的通知

國發〔2012〕40號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　現將《節能減排“十二五”規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  國務院

　　2012年8月6日

節能減排“十二五”規劃

　　為確保實現“十二五”節能減排約束性目標，緩解資源環境約束，應對全球氣候變化，促進經濟發展方式轉變，建設資源節約型、環境友好型社會，增強可持續發展能力，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，制定本規劃。
　　一、現狀與形勢
　　（一）“十一五”節能減排取得顯著成效。
　　“十一五”時期，國家把能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少確定為國民經濟和社會發展的約束性指標，把節能減排作為調整經濟結構、加快轉變經濟發展方式的重要抓手和突破口。各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，采取有效措施，切實加大工作力度，基本實現了“十一五”規劃綱要確定的節能減排約束性目標，節能減排工作取得了顯著成效。
　　——為保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐。“十一五”期間，我國以能源消費年均6.6%的增速支撐了國民經濟年均11.2%的增長，能源消費彈性系數由“十五”時期的1.04下降到0.59，節約能源6.3億噸標準煤。
　　——扭轉了我國工業化、城鎮化快速發展階段能源消耗強度和主要污染物排放量上升的趨勢。“十一五”期間，我國單位國內生產總值能耗由“十五”后三年上升9.8%轉為下降19.1%；二氧化硫和化學需氧量排放總量分別由“十五”后三年上升32.3%、3.5%轉為下降14.29%、12.125%。
　　——促進了產業結構優化升級。2010年與2005年相比，電力行業300兆瓦以上火電機組占火電裝機容量比重由50%上升到73%，鋼鐵行業1000立方米以上大型高爐產能比重由212%上升到61%，建材行業新型干法水泥熟料產量比重由39%上升到81%。
　　——推動了技術進步。2010年與2005年相比，鋼鐵行業干熄焦技術普及率由不足30%提高到80%以上，水泥行業低溫余熱回收發電技術普及率由開始起步提高到55%，燒堿行業離子膜法燒堿技術普及率由29%提高到84%。
　　——節能減排能力明顯增強。“十一五”時期，通過實施節能減排重點工程，形成節能能力3.4億噸標準煤；新增城鎮污水日處理能力6500萬噸，城市污水處理率達到77%；燃煤電廠投產運行脫硫機組容量達5.78億千瓦，占全部火電機組容量的82.6%。
　　——能效水平大幅度提高。2010年與2005年相比，火電供電煤耗由370克標準煤/千瓦時降到333克標準煤/千瓦時，下降10.0%；噸鋼綜合能耗由688千克標準煤降到605千克標準煤，下降12.1%；水泥綜合能耗下降28.6%；乙烯綜合能耗下降11.3%；合成氨綜合能耗下降14.3%。
　　——環境質量有所改善。2010年與2005年相比，環保重點城市二氧化硫年均濃度下降26.3%，地表水國控斷面劣五類水質比例由27.4%下降到20.8%，七大水系國控斷面好于三類水質比例由41%上升到59.9%。
　　——為應對全球氣候變化作出了重要貢獻。“十一五”期間，我國通過節能降耗減少二氧化碳排放14.6億噸，得到國際社會的廣泛贊譽，展示了我負責任大國的良好形象。
　　“十一五”時期，我國節能法規標準體系、政策支持體系、技術支撐體系、監督管理體系初步形成，重點污染源在線監控與環保執法監察相結合的減排監督管理體系初步建立，全社會節能環保意識進一步增強。
　　（二）存在的主要問題。
　　一是一些地方對節能減排的緊迫性和艱巨性認識不足，片面追求經濟增長，對調結構、轉方式重視不夠，不能正確處理經濟發展與節能減排的關系，節能減排工作還存在思想認識不深入、政策措施不落實、監督檢查不力、激勵約束不強等問題。
　　二是產業結構調整進展緩慢。“十一五”期間，第三產業增加值占國內生產總值的比重低于預期目標，重工業占工業總產值比重由68.1%上升到70.9%，高耗能、高排放產業增長過快，結構節能目標沒有實現。
　　三是能源利用效率總體偏低。我國國內生產總值約占世界的8.6%，但能源消耗占世界的19.3%，單位國內生產總值能耗仍是世界平均水平的2倍以上。2010年全國鋼鐵、建材、化工等行業單位產品能耗比國際先進水平高出10%-20%。
　　四是政策機制不完善。有利于節能減排的價格、財稅、金融等經濟政策還不完善，基于市場的激勵和約束機制不健全，創新驅動不足，企業缺乏節能減排內生動力。
　　五是基礎工作薄弱。節能減排標準不完善，能源消費和污染物排放計量、統計體系建設滯后，監測、監察能力亟待加強，節能減排管理能力還不能適應工作需要。
　　（三）面臨的形勢。
　　“十二五”時期如未能采取更加有效的應對措施，我國面臨的資源環境約束將日益強化。從國內看，隨著工業化、城鎮化進程加快和消費結構升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內資源保障能力和環境容量制約，我國經濟社會發展面臨的資源環境瓶頸約束更加突出，節能減排工作難度不斷加大。從國際看，圍繞能源安全和氣候變化的博弈更加激烈。一方面，貿易保護主義抬頭，部分發達國家憑借技術優勢開征碳稅并計劃實施碳關稅，綠色貿易壁壘日益突出。另一方面，全球范圍內綠色經濟、低碳技術正在興起，不少發達國家大幅增加投入，支持節能環保、新能源和低碳技術等領域創新發展，搶占未來發展制高點的競爭日趨激烈。
　　雖然我國節能減排面臨巨大挑戰，但也面臨難得的歷史機遇。科學發展觀深入人心，全民節能環保意識不斷提高，各方面對節能減排的重視程度明顯增強，產業結構調整力度不斷加大，科技創新能力不斷提升，節能減排激勵約束機制不斷完善，這些都為“十二五”推進節能減排創造了有利條件。要充分認識節能減排的極端重要性和緊迫性，增強憂患意識和危機意識，抓住機遇，大力推進節能減排，促進經濟社會發展與資源環境相協調，切實增強可持續發展能力。
　　二、指導思想、基本原則和主要目標
　　（一）指導思想。
　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持大幅降低能源消耗強度、顯著減少主要污染物排放總量、合理控制能源消費總量相結合，形成加快轉變經濟發展方式的倒逼機制；堅持強化責任、健全法制、完善政策、加強監管相結合，建立健全有效的激勵和約束機制；堅持優化產業結構、推動技術進步、強化工程措施、加強管理引導相結合，大幅度提高能源利用效率，顯著減少污染物排放；加快構建政府為主導、企業為主體、市場有效驅動、全社會共同參與的推進節能減排工作格局，確保實現“十二五”節能減排約束性目標，加快建設資源節約型、環境友好型社會。
　　（二）基本原則。
　　強化約束，推動轉型。通過逐級分解目標任務，加強評價考核，強化節能減排目標的約束性作用，加快轉變經濟發展方式，調整優化產業結構，增強可持續發展能力。
　　控制增量，優化存量。進一步完善和落實相關產業政策，提高產業準入門檻，嚴格能評、環評審查，抑制高耗能、高排放行業過快增長，合理控制能源消費總量和污染物排放增量。加快淘汰落后產能，實施節能減排重點工程，改造提升傳統產業。
　　完善機制，創新驅動。健全節能環保法律、法規和標準，完善有利于節能減排的價格、財稅、金融等經濟政策，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，形成有效的激勵和約束機制，增強用能、排污單位和公民自覺節能減排的內生動力。加快節能減排技術創新、管理創新和制度創新，建立長效機制，實現節能減排效益最大化。
　　分類指導，突出重點。根據各地區、各有關行業特點，實施有針對性的政策措施。突出抓好工業、建筑、交通、公共機構等重點領域和重點用能單位節能，大幅提高能源利用效率。加強環境基礎設施建設，推動重點行業、重點流域、農業源和機動車污染防治，有效減少主要污染物排放總量。
　　（三）總體目標。
　　到2015年，全國萬元國內生產總值能耗下降到0.869噸標準煤（按2005年價格計算），比2010年的1.034噸標準煤下降16%（比2005年的1.276噸標準煤下降32%）。“十二五”期間，實現節約能源6.7億噸標準煤。
　　2015年，全國化學需氧量和二氧化硫排放總量分別控制在2347.6萬噸、2086.4萬噸，比2010年的2551.7萬噸、2267.8萬噸各減少8%，分別新增削減能力601萬噸、654萬噸；全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238萬噸、20211.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2273.6萬噸各減少10%，分別新增削減能力69萬噸、794萬噸。
　　（四）具體目標。
　　到2015年，單位工業增加值（規模以上）能耗比2010年下降21%左右，建筑、交通運輸、公共機構等重點領域能耗增幅得到有效控制，主要產品（工作量）單位能耗指標達到先進節能標準的比例大幅提高，部分行業和大中型企業節能指標達到世界先進水平（見表1）。風機、水泵、空壓機、變壓器等新增主要耗能設備能效指標達到國內或國際先進水平，空調、電冰箱、洗衣機等國產家用電器和一些類型的電動機能效指標達到國際領先水平。工業重點行業、農業主要污染物排放總量大幅降低（見表2）。

表1　“十二五”時期主要節能指標

　　注：[　]內為變化率。　　

表2　“十二五”時期主要減排指標

　　注：[　]內為變化率。

　　三、主要任務（一）調整優化產業結構
　　——抑制高耗能、高排放行業過快增長。合理控制固定資產投資增速和火電、鋼鐵、水泥、造紙、印染等重點行業發展規模，提高新建項目節能、環保、土地、安全等準入門檻，嚴格固定資產投資項目節能評估審查、環境影響評價和建設項目用地預審，完善新開工項目管理部門聯動機制和項目審批問責制。對違規在建的高耗能、高排放項目，有關部門要責令停止建設，金融機構一律不得發放貸款。對違規建成的項目，要責令停止生產，金融機構一律不得發放流動資金貸款，有關部門要停止供電供水。嚴格控制高耗能、高排放和資源性產品出口。把能源消費總量、污染物排放總量作為能評和環評審批的重要依據，對電力、鋼鐵、造紙、印染行業實行主要污染物排放總量控制，對新建、擴建項目實施排污量等量或減量置換。優化電力、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、造紙等重點行業區域空間布局。中西部地區承接產業轉移必須堅持高標準，嚴禁高污染產業和落后生產能力轉入。
　　——淘汰落后產能。嚴格落實《產業結構調整指導目錄（2011年本）》和《部分工業行業淘汰落后生產工藝裝備和產品指導目錄（2010年本）》，重點淘汰小火電2000萬千瓦、煉鐵產能21200萬噸、煉鋼產能21200萬噸、水泥產能3.7億噸、焦炭產能4200萬噸、造紙產能1500萬噸等（見表3）。制定年度淘汰計劃，并逐級分解落實。對稀土行業實施更嚴格的節能環保準入標準，加快淘汰落后生產工藝和生產線，推進形成合理開發、有序生產、高效利用、技術先進、集約發展的稀土行業持續健康發展格局。完善落后產能退出機制，對未完成淘汰任務的地區和業，依法落實懲罰措施。鼓勵各地區制定更嚴格的能耗和排放標準，加大淘汰落后產能力度。

表3　“十二五”時期淘汰落后產能一覽表

　　——促進傳統產業優化升級。運用高新技術和先進適用技術改造提升傳統產業，促進信息化和工業化深度融合。加大企業技術改造力度，重點支持對產業升級帶動作用大的重點項目和重污染企業搬遷改造。調整加工貿易禁止類商品目錄，提高加工貿易準入門檻。提升產品節能環保性能，打造綠色低碳品牌。合理引導企業兼并重組，提高產業集中度，培育具有自主創新能力和核心競爭力的企業。
　　——調整能源消費結構。促進天然氣產量快速增長，推進煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源開發利用，加強油氣戰略進口通道、國內主干管網、城市配網和儲備庫建設。結合產業布局調整，有序引導高耗能企業向能源產地適度集中，減少長距離輸煤輸電。在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電，在確保安全的基礎上有序發展核電。加快風能、太陽能、地熱能、生物質能、煤層氣等清潔能源商業化利用，加快分布式能源發展，提高電網對非化石能源和清潔能源發電的接納能力。到2015年，非化石能源消費總量占一次能源消費比重達到11.4%。
　　——推動服務業和戰略性新興產業發展。加快發展生產性服務業和生活性服務業，推進規模化、品牌化、網絡化經營。到2015年，服務業增加值占國內生產總值比重比2010年提高4個百分點。推動節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰略性新興產業發展。到2015年，戰略性新興產業增加值占國內生產總值比重達到8%左右。
　　（二）推動能效水平提高。
　　——加強工業節能。堅持走新型工業化道路，通過明確目標任務、加強行業指導、推動技術進步、強化監督管理，推進工業重點行業節能。
　　電力。鼓勵建設高效燃氣-蒸汽聯合循環電站，加強示范整體煤氣化聯合循環技術（IGCC）和以煤氣化為龍頭的多聯產技術。發展熱電聯產，加快智能電網建設。加快現役機組和電網技術改造，降低廠用電率和輸配電線損。
　　煤炭。推廣年產400萬噸選煤系統成套技術與裝備，到2015年原煤入洗率達到60%以上，鼓勵高硫、高灰動力煤入洗，灰分大于25%的商品煤就近銷售。積極發展動力配煤，合理選擇具有區位和市場優勢的礦區、港口等煤炭集散地建設煤炭儲配基地。發展煤炭地下氣化、脫硫、水煤漿、型煤等潔凈煤技術。實施煤礦節能技術改造。加強煤矸石綜合利用。
　　鋼鐵。優化高爐煉鐵爐料結構，降低鐵鋼比。推廣連鑄坯熱送熱裝和直接軋制技術。推動干熄焦、高爐煤氣、轉爐煤氣和焦爐煤氣等二次能源高效回收利用，鼓勵燒結機余熱發電，到2015年重點大中型企業余熱余壓利用率達到50%以上。支持大中型鋼鐵企業建設能源管理中心。
　　有色金屬。重點推廣新型陰極結構鋁電解槽、低溫高效鋁電解等先進節能生產工藝技術。推進氧氣底吹熔煉技術、閃速技術等廣泛應用。加快短流程連續煉鉛冶金技術、連續鑄軋短流程有色金屬深加工工藝、液態鉛渣直接還原煉鉛工藝與裝備產業化技術開發和推廣應用。加強有色金屬資源回收利用。提高能源管理信息化水平。
　　石油石化。原油開采行業要全面實施抽油機驅動電機節能改造，推廣不加熱集油技術和油田采出水余熱回收利用技術，提高油田伴生氣回收水平。鼓勵符合條件的新建煉油項目發展煉化一體化。原油加工行業重點推廣高效換熱器并優化換熱流程、優化中段回流取熱比例、降低汽化率、塔頂循環回流換熱等節能技術。
　　化工。合成氨行業重點推廣先進煤氣化技術、節能高效脫硫脫碳、低位能余熱吸收制冷等技術，實施綜合節能改造。燒堿行業提高離子膜法燒堿比例，加快零極距、氧陰極等先進節能技術的開發應用。純堿行業重點推廣蒸汽多級利用、變換氣制堿、新型鹽析結晶器及高效節能循環泵等節能技術。電石行業加快采用密閉式電石爐，全面推行電石爐爐氣綜合利用，積極推進新型電石生產技術研發和應用。
　　建材。推廣大型新型干法水泥生產線。普及純低溫余熱發電技術，到2015年水泥純低溫余熱發電比例提高到70%以上。推進水泥粉磨、熟料生產等節能改造。推進玻璃生產線余熱發電，到2015年余熱發電比例提高到30%以上。加快開發推廣高效阻燃保溫材料、低輻射節能玻璃等新型節能產品。推進墻體材料革新，城市城區限制使用粘土制品，縣城禁止使用實心粘土磚。加快新型墻體材料發展，到2015年新型墻體材料比重達到65%以上。
　　——強化建筑節能。開展綠色建筑行動，從規劃、法規、技術、標準、設計等方面全面推進建筑節能，提高建筑能效水平。
　　強化新建建筑節能。嚴把設計關口，加強施工圖審查，城鎮建筑設計階段100%達到節能標準要求。加強施工階段監管和稽查，施工階段節能標準執行率達到95%以上。嚴格建筑節能專項驗收，對達不到節能標準要求的不得通過竣工驗收。鼓勵有條件的地區適當提高建筑節能標準。加強新區綠色規劃，重點推動各級機關、學校和醫院建筑，以及影劇院、博物館、科技館、體育館等執行綠色建筑標準；在商業房地產、工業廠房中推廣綠色建筑。
　　加大既有建筑節能改造力度。以圍護結構、供熱計量、管網熱平衡改造為重點，大力推進北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造，加快實施“節能暖房”工程。開展大型公共建筑采暖、空調、通風、照明等節能改造，推行用電分項計量。以建筑門窗、外遮陽、自然通風等為重點，在夏熱冬冷地區和夏熱冬暖地區開展居住建筑節能改造試點。在具備條件的情況下，鼓勵在舊城區綜合改造、城市市容整治、既有建筑抗震加固中，采用加層、擴容等方式開展節能改造。
　　——推進交通運輸節能。加快構建便捷、安全、高效的綜合交通運輸體系，不斷優化運輸結構，推進科技和管理創新，進一步提升運輸工具能源效率。
　　鐵路運輸。大力發展電氣化鐵路，進一步提高鐵路運輸能力。加強運輸組織管理。加快淘汰老舊機車機型，推廣鐵路機車節油、節電技術，對鐵路運輸設備實施節能改造。積極推進貨運重載化。推進客運站節能優化設計，加強大型客運站能耗綜合管理。
　　公路運輸。全面實施營運車輛燃料消耗量限值標準。建立物流公共信息平臺，優化貨運組織。推行高速公路不停車收費，繼續開展公路甩掛運輸試點。實施城鄉道路客運一體化試點。推廣節能駕駛和綠色維修。
　　水路運輸。建設以國家高等級航道網為主體的內河航道網，推進航電樞紐建設，優化港口布局。推進船舶大型化、專業化，淘汰老舊船舶，加快實施內河船型標準化。發展大宗散貨專業化運輸和多式聯運等現代運輸組織方式。推進港口碼頭節能設計和改造。加快港口物流信息平臺建設。
　　航空運輸。優化航線網絡和運力配備，改善機隊結構，加強聯盟合作，提高運輸效率。優化空域結構，提高空域資源配置使用效率。開發應用航空器飛行及地面運行節油相關實用技術，推進航空生物燃油研發與應用。加強機場建設和運營中的節能管理，推進高耗能設施、設備的節油節電改造。
　　城市交通。合理規劃城市布局，優化配置交通資源，建立以公共交通為重點的城市交通發展模式。優先發展公共交通，有序推進軌道交通建設，加快發展快速公交。探索城市調控機動車保有總量。開展低碳交通運輸體系建設城市試點。推行節能駕駛，倡導綠色出行。積極推廣節能與新能源汽車，加快加氣站、充電站等配套設施規劃和建設。抓好城市步行、自行車交通系統建設。發展智能交通，建立公眾出行信息服務系統，加大交通疏堵力度。
　　——推進農業和農村節能。完善農業機械節能標準體系。依法加強大型農機年檢、年審，加快老舊農業機械和漁船淘汰更新。鼓勵農民購買高效節能農業機械。推廣節能新產品、新技術，加快農業機電設備節能改造，加強用能設備定期維修保養。推進節能型農宅建設，結合農村危房改造加大建筑節能示范力度。推動省柴節煤灶更新換代。開展農村水電增效擴容改造。推進農業節水增效，推廣高效節水灌溉技術。因地制宜、多能互補發展小水電、風能、太陽能和秸稈綜合利用。科學規劃農村沼氣建設布局